Otonomi, Pemda dan HAM

0
339

Jauh Panggang dari Api

Dengan mandat otonomi dan dukungan regulasi di atas, tingkat pengakuan/penghormatan, perlindungan dan pemenuhan HAM di daerah mestinya lebih terjamin. Semua itu bersifat prinsipil sekaligus imperatif bagi pemda memenuhinya. Namun, selain kasus di Manggarai Barat tadi, praktik di banyak daerah–bahkan termasuk pula di daerah yang berlabel “Kota HAM”–serasa masih jauh panggang dari api. Dalam catatan Komnas HAM, aparat pemda bahkan menempati urutan papan atas terkait pembiaran dan pelanggaran entah hak ekosusbud, hak sipol atau pun tindakan diskriminasi dan intoleran. Pada lain kasus, meskipun pada akhirnya tak jadi dibatalkan, heboh pembatalan Perda bernuansa agama dan tindakan diskriminasi [termasuk 365 Perda yang diusulkan Komnas Perempuan] sebagaimana menjadi perhatian serius Kemendagri saat ini menunjukan problem serius di daerah. Semua itu memperlihatkan tendensi kian mengerasnya kemapanan dominasi kelompok tertentu, sementara pada sisi lain memarjinalkan minoritas berbasis primordial (khususnya agama) dan gender. Di aras formal, sosok dominasi itu bisa dilihat pada dua instrumen kebijakan pemda, yakni regulasi (Perda) dan instrumen fiskal (alokasi APBD).

Pertama, ihwal regulasi, sepanjang 15 tahun kita berotonomi telah muncul aneka rupa perda bernuansa agama, entah yang berkategori Syariah atau pun perda Kota Injil. Secara eksternal, esensi regulasi ini bersifat proteksionis berlebihan atas penganut agama tertentu dalam relasinya dengan pihak berlainan agama. Sementara ke internal penganutnya sendiri diatur pola prilaku, bergaul, berpakaian, dll menurut tata cara dan ajaran agama tertentu. Alih-alih meletakkan kebijakan afirmatif bagi kaum minoritas/marjinal yang merupakan langkah niscaya dalam tuntutan otonomi, yang terjadi adalah favoritisme (pengistimewaan) negara kepada kelompok mayoritas dan berakibat diskriminatif bagi minoritas berupa pembatasan hak atau penambahan beban tertentu.

Kedua, pada instrumen fiskal, porsi anggaran (seperti pos bantuan sosial) dialokasi secara janggal yang menunjukan keberpihakan dan bahkan pilih kasih, meski sering berdalih pada formula proporsionalitas penduduk. Hal ini terlihat jelas, misalnya, pada bantuan pendirian rumah ibadah hingga sumbangan hari raya keagamaan. Bahkan, instrumen fiskal ini dipakai para Kepala Daerah petahana guna memikat hati kaum mayoritas dalam kontestasi pilkada.

Dua kluster masalah tersebut ada pada aras kebijakan pemda. Di lapangan, sebagai tindakan administrasi, sosok masalah semakin rumit lagi. Tindakan praktiks ini sering tanpa dasar hukum yang kuat atau hanya berdasar keputusan administratif Kepala Daerah, seperti terlihat pada pembatasan lokasi pendirian rumah ibadah atau larangan berkumpul. Setali tiga uang pula, di tataran praktis dan tanpa dasar hukum apa pun, kita juga menyaksikan dan/atau mengalami perlakukan buruk dari sejumlah elemen masyarakat yang memerankan diri berlagak “aparat” represif atau polisi-moral dalam menyikapi sesuatu yang dianggap pelanggaran (kriminalisasi).

Semua tendensi itu jelas mencemaskan. Baik segi pelembagaan diskriminasi di tataran kebijakan Negara maupun intoleransi dan pelanggaran kebebasan beragama di tataran praktik dibangun di atas logika menang-menangan. Otonomi daerah alih-alih menjadi ruang baru bagi hidup bersama dan mengalirkan kebaikan bersama, diskriminasi justru dilembagakan lewat eksploitasi kelemahan demokrasi prosedural. Di sini, Negara menjadi penggagas dan pelaku tindak dikriminasi terhadap warganya. Logika proses legislasi penyusunan Perda/APBD dilakukan berdasar hitungan numerik mayoritas, tanpa menyadari bahwa sejatinya suara terbanyak itu menjadi berbahaya ketika urusannya sudah berkaitan dengan kepentingan minoritas dan kerangka kebaikan bersama yang terabaikan. Ini wujud cacat moral-demokrasi yang membuat kandungan esensialnya (subtantive-democracy) yang berintikan hak asasi mengalami defisit secara serius, sekaligus sebagai pelanggaran kasar atas Konstitusi yang memberikan jaminan pemenuhan hak asasi manusia.

Otonomi yang hadir ketika kita belum tuntas benar dengan proyek Keindonesiaan tentu membersitkan problem tersendiri bagi integrasi bangsa hari ini. Menyitir Mochtar Pabotinggi, inilah sindorm desentralisasi tanpa nation: otonomi yang gersang imajinasi kebangsaan, meski kita hidup dalam satu teritori negara bahkan daerah yang sama. Kehadiran Perda diskriminatif mungkin saja tidak berbahaya bagi sendi-sendir integrasi Negara, tapi pasti bahwa pelaggaran atas asas-asas demokrasi dan hak asasi yang menjamin kesetaraan warga (citizenship) dalam kerangka nation-state memberikan dampak serius prihal rasa-merasa sebagai sesama anak bangsa (integrasi sosial?). Otonomi tak sepenuhnya efektif membangun hubungan kongruen antara sikap kedaerahan dan keindonesiaan, bahkan keduanya berpola vis a vis satu sama lain. Preferensi kedaerahan dan primordialisme membuat daerah sebagai ruang hidup bersama justru terasa menyesakan secara sosial.

Sebagai negara hukum, harusnya disadari bahwa sejak UU No.22 Tahun 1999 hingga UU No.23 Tahun 2014 sudah menegaskan prihal urusan agama sebagai bagian domain nasional. Di sini, jelas tak ada tempat bagi justifikasi yang mengatasnamakan diskresi dan kewenangan lokal. Apalagi jika motifnya lebih politis–apalagi sekedar politisasi dan pencitraan politik–ketimbang substantif bagi kemaslahatan warga (berkerangka citizenship dan kebangsaan). Otonomi yang memberi ruang baik ekspresi lokalitas dan aspirasi lokal tidak lalu berarti membenarkan pelanggaran atas prinsip demokrasi di dalam mana otonomi menjadi bagian integral dari agenda demokratisasi itu snediri (desentralisasi-demokatis, sebagaimana diurai dalam kerangka pikir sebelumnya).

Dalam konteks desentralisasi di negara unitaris yang memang mematri kedudukuan kuat bagi Pemerintah Pusat, kita tentu berharap pada peran efektif Jakarta. Pada tatataran desain pembagian urusan, penempatan urusan Agama sebagai domain ekslusif Pusat tetap diadopsi secara penuh oleh berbagai UU Pemda. Masalahnya kemudian adalah konsistensi menjalankan pembagian urusan tersebut, sekaligus kontrol ketat atas Pemda yang coba melanggar (terang-terangan maupun secara sembunyi-hidden-autonomy). Pemerintah berkewenangan sangat kuat untuk mencabut berbagai perda yang melanggar ketentuan nasional dan kepentingan umum, termasuk Perda diskriminasi, juga atas Perda APBD. Sanksi tegas juga bisa diberlakukan atas nama hukum dan masa depan kehidupan bersama sebagai satu nation-state.

Pada dimensi lain, dalam hal pemenuhan hak ekososbud, layanan publik belum optimal digunakan pemda sebagai instrumen kerja pemenuhan HAM. Sejak di level strategis seperti UU pelayanan publik dan UU Pemda sudah terlihat kalau paradigma kebijakan layanan publik kita memang tak bertolak dari imperasi hak dasar dan kebutuhan nyata masyarakat tetapi berdasar jenis urusan yang dimiliki pemerintah. Hal ini menandai model politik legislasi yang negara-sentris, dengan aparatnya yang belum sepenuhnya bebas dari warisan kultur kekuasaan (power culture) untuk kmeudian berubah ke kultur layanan (service culture). Pelayanan publik tak dilihat dalam semangat memfasilitasi tetapi mengendalikan prilaku warga. Kesalahan fatal ini masih mewarnai UU No.23 Tahun 2014 yang lebih menekankan segi akuntablitas prosedural pemda terhadap pusat (upward accountability) dan mengabaikan hak rakyat (downward-accountability) dalam proses pembangunan maupun UU No.25 Tahun 2009 yang masih gagal menempatkan warga dalam kedudukan utama.

Selanjutnya, dalam jabarannya di level perda dan praktik penyelenggaraan layanan, gambaran masalah menjadi jauh lebih rumit lagi. Kompleksnya latar local specific maupun implikasi dari lemahnya kerangka kebijakan terkait otonomi menyebabkan profil pelayanan di banyak daerah nyaris tak berubah signifikan. Semua UU Pemda kita hampir tidak mengenal kata hak asasi dalam klausul pengaturannya, bahkan tak menjadi bagian dari portofolio urusan yang menjadi kewenangan daerah. Tidak heran, materi hak asasi tidak diwadahi kerangka kelembagaannya yang jelas dan kuat lantaran basis urusannya memang lemah. Menyiasati hal demikian, banyak orang kemudian mencari jalan lain dengan menginjeksi prinisp hak asasi dalam arus utama kebijakan, perencanaan, anggaran, dst. Namun, hasilnya amat minim, lantaran logik pemerintahan selalu bertolak dari materi urusan dan desain kelembagaan yang mengurus, dan selalu gampang bagi mereka untuk mengkalim ataupun menafikan suatu isu subtansial jika hanya bersifat perspektif.

Pada tataran implementasi, fakta menunjukan bahwa lingkungan birokrasi kita masih tetap mengidap sindrom akut yang ditandai mental dan budaya kekuasaan. Karakter organisasional semacam ini sulit diubah meski berbagai rekayasa kelembagaan dan pergantian aktor telah dilakukan. Birokrasi Indonesia, sejak jaman kolonial hingga pada masa Orde Baru, memang tidak dibuat sebagai instrumen pemberdayaan dan memfasilitasi kesejahteraan rakyat tetapi untuk menjalankan kepentingan kekuasaan (bureaucratic-polity). Misi kerja negara lalu dibayangi ketakutan yang menjurus kepada phobia dan sikap anti-rakyat sehingga dengan segala cara bernafsu mengontrol prilaku warga dan mencegah segala aksi yang membahayakan kekuasaan.

Implikasi lanjutnya menjadi beragam. Dalam hal struktur organisasi, alur layanan publik selalu dikaitkan dengan hirarki kekuasaan, dan prosedur pelayanan publik didesain berjenjang-berliku sesuai dengan bagan jenjang kekuasaan dalam birokrasi. Dengan itu mekanisme kontrol berjalan efektif, baik kontrol vertikal antarlevel birokrat (semakin rendah posisi jabatan semakin sulit untuk kreatif dan memperoleh diskresi) maupun kontrol negara terhadap warga itu sendiri. Tidaklah heran jika dunia pelayanan publik di negeri ini menjadi begitu kompleks: lama dari sisi waktu, tidak jelas (red tape) dari sisi prosedur dan selalu menagih persyaratan yang berbau kontrol kekuasaan.

Implikasi terkait lain adalah lemahnya daya tawar warga di depan aparat layanan. Warga tak lebih sebagai klien, bahkan peminta-minta, yang sedang mengemis dan membutuhkan kebaikan hati negara sehingga mesti tunduk pada kemauan dan ketentuan yang ditetapkan birokrasi. Bahkan bila negara mengembangkan diri menjadi rezim pungutan yang mengenakan aneka pajak dan retribusi tentu saja warga sulit mengelak lantaran struktur monopoli pelayanan tidak memberinya alternatif untuk melakukan voice, apalagi exit. Sering, guna menghindari tuntutan warga, banyak pemda yang emoh menerapkan standar, maklumat dan kontrak layanan, sementara para aparatnya malah terus memperlihatkan sikap pongah dengan berlindung dibalik jubah kekuasaan negara.